专家献策中国PPP投资论坛 华宇国信助力缓解地方债压力

2017年9月23日，在国家发展和改革委员会、财政部等政府部门指导下，由中央财经大学主办、中央财经大学政信研究院承办、由国投信达集团和华宇国信（北京）投资基金有限公司提供战略支持的“2017中国PPP投资论坛”在中央财经大学顺利召开。

国家发改委财金司财政处处长关鹏应邀出席本次会议，并结合“创新驱动与规范发展”的论坛主题，发表主题演讲。关鹏从政府机关的角度，以“规范PPP发展，防范地方政府债务风险”为主旨思想，结合政策导向和市场操作实践经验，针对PPP发展趋势及实践过程中存在的诸多问题进行了深入分析阐述，对未来PPP行业的规范发展起到了重要的指向作用。

近年来，在政策正向引导扶持的前提下，我国PPP模式发展迅速。关处长在主题发言中提到，根据党中央、国务院工作部署，发改委会同相关部门加快推广政府和社会资本合作模式，成效显著，尤其在基础设施建设、促进民间投资等方面，发挥了积极作用。截止至2017年8月末，全国范围内公布中标的PPP项目已达6.8万亿元，其中2017年以来新成交的项目已达2.4万亿元，PPP市场保持快速平稳的增长趋势。在充分肯定PPP发展成效的同时，关处长也谈到了PPP发展过程中诸多有待进一步规范的地方。尤其是在当前的宏观经济条件下，中央把防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，要求着力防范化解重点领域风险。 2016年11月的中央经济工作会议指出，要把防控金融风险放到更加重要的位置，下决心处置一批风险点，着力防控资产泡沫，提高和改进监管能力，确保不发生系统性金融风险，规范政府举债行为。

2017年7月中旬召开的全国金融工作会议强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。2017年7月24日召开的中共中央政治局会议强调，要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。2017年7月28日的国务院常务会议强调，按照党中央、国务院要求，严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，是促进政府财政体系健康可持续发展、保障国家金融稳定安全的重要举措。各地要落实属地责任，堵住“后门”，坚决遏制违法违规举债。

华宇国信作为央企控股政信一体化金融服务商，积极响应国家政策方针，深耕PPP领域，以”聚焦政信，服务民生”为宗旨，与各地政府建立长期深度的战略合作机制，结合自身资源、专业、人才及资金优势，全力推行PPP模式，助力地方政府缓解债务风险。党中央国务院一系列会议主旨，都指向：“规范行为、化解存量、严控增量、守住底线”四个关键词，规范地方政府举债融资行为，势在必行且刻不容缓。今年上半年，包括财政部、发改委在内的六部委出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，从正反两个方面对政府和社会资本合作提出了具体要求。正面清单主要涉及体系搭建，譬如：允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系等。负面清单则主要涉及融资方式、收益担保等方面，譬如：地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债等。

关处长指出：为适应当前政策环境、迎合新的发展态势，地方政府投融资模式势必将进行调整和重塑。以2015年1月1日《预算法》实施为界，在《预算法》实施之前，地方政府建设和融资主要方式是土地财政、融资平台公司、银行贷款。《预算法》实施后，整个制度环境发生变化，《预算法》和2014年的48号文明确提出：要剥离融资平台的政府融资功能。在这一背景下，PPP模式逐渐成为政府创新投融资模式的有效探索方式，作为化解地方政府债务风险的重要工具，受到广泛关注。作为中国政信行业先导企业，华宇国信始终以服务为发展内核，致力于提升自身业务实力和配套建设能力，独树一帜地提出了“四大服务相辅、五大行业导入”的业务模式，通过顶层设计、咨询、金融、产业导入四大服务，全方位辅助地区产业规划及发展，并充分发挥企业在金融服务产业、科技创新产业、文化旅游产业、军民融合产业、健康医疗产业的资源优势，发挥政信智库专家的智囊作用，整合当地政府与企业自身资源，为政府量身定制专属、专业且符合实际需求的政信金融一体化服务，从“投、融、建、管、退”五个维度，全面参与项目建设，全产业链严把控，确保项目的每个环节都有序推进，并保证其项目质量优质达标。在不断探索PPP创新模式的同时，关处长也提醒我们，要高度重视PPP项目不规范运行所带来的风险。一是PPP模式所产生的“财政幻觉”可能导致过度投资。政府采用PPP后，当期财政压力得到一定程度的缓解，有可能使得政府将相关投资决策建立在当前支出评估的基础上，从而在所谓“低成本”的幻觉激励下进行投资扩张，有可能导致盲目、无序上马PPP项目。二是PPP项目相关的隐性债务风险。广义的政府债务不仅包括显性、法定债务，还包括隐性债务和或有债务。PPP项目除了合同约定的政府责任、义务外，还存在各种推定的、道义上的或有、隐性责任。例如，如果社会资本方无法有效管理PPP项目，导致相关公共服务的供给受到影响甚至服务中断，就有可能转化为政府直接债务。三是PPP项目的效率风险。

PPP项目实施需要较高的专业水平，对于基层政府的风险识别、与社会资本方的谈判、项目实施等提出了很高要求。政府在与社会资本方合作过程中，能否充分识别、评估、衡量项目未来面临的风险，财政承受能力论证能否真正发挥“安全阀”的作用，都需要在实践中不断探索和检验。综观以上问题，深入论述PPP发展实践之路，唯有加强规范，从重数量转向重质量，重当前转向重长远，才能为PPP发展注入持久动力。在发言的最后，关处长也从政府财政的角度，针对PPP模式的创新探索和规范发展，提出了几点建议：

一是加强对财政中长期支出责任的监测监控。进一步明晰财政中长期支出责任与政府债务的关系，加强对PPP等财政支出责任的统计和监测，将包括政府债务和中长期支出责任在内的全部资本性支出统一进行预算管理。可以考虑借鉴商业银行的经验，对财政支出压力较大的地区财政承受能力开展压力测试。

二是盘活存量与发展增量并重。今年7月份国家发改委发出通知（发改投资[2017]1266号），鼓励运用PPP模式盘活基础设施存量资产，形成投资良性循环。分类实施、规范有序盘活基础设施存量资产的措施，针对拟采取PPP模式的存量项目、已采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量项目、在建的基础设施项目分别提出了盘活措施。运用PPP模式盘活基础设施存量资产回收的资金，除按规定用于必要的支出外，应主要用于新的基础设施和公用事业建设，重点支持补短板项目，形成新的优质资产，实现良性循环。

三是加强政府诚信建设。政府与社会资本方合作的基础是诚信，社会投资者要守信自律，政府也要兑现承诺，严格履行合同约定，保护社会资本的合法权益。加强地方政府诚信建设，对于推进PPP规范发展具有十分重要意义。例如，PPP项目合作期限中，一旦出现合同事先没有约定、难以预测的事件，双方应在兼顾各方利益诉求的基础上，按照协议确定的基本原则平等协商解决。再如，提高政府债务透明度也是政府诚信建设的重要内容。除了披露单个PPP项目相关信息外，地方政府应逐步公开辖区内所有PPP的全部政府支出责任，有利于各方客观了解相关信息，加强公众监督，防范地方政府债务风险。

四是深化财税体制改革。深化改革是治本之策。加快推进事权与支出责任划分改革，进一步理顺中央与地方收入分配关系，建立健全地方税体系，改变地方事权过多而财权过少的失衡局面。研究构建资本性预算制度，以完善全口径债务预算为切入点，全面反映政府基本建设支出的规模、结构、期限等情况，防控债务风险。探索创新其它合法合规的地方政府建设融资模式。未来华宇国信将继续坚定不移地响应党和政府的政策方针，不断完善自身实力，积极投身PPP规范发展及政信金融事业牢记“聚焦政信，服务民生”的企业核心理念，为地方政府提供更加专业全面的政信金融一体化服务。

责任编辑：王嵩